桑百川

      入世以来，我国吸收FDI持续增长.在吸收FDI快速增长过程中，外资并购迅猛发展，并深刻影响着我国经济发展，也引发了社会广泛关注和激烈的思想碰撞。尤其是跨国公司并购我国装备制造业骨干企业，令社会各界深感不安，“凯雷并购徐工案”则使关于外资并购的争论达到了白热化。全面回顾中国关于外资并购的政策法律演变的历程，梳理外资并购在中国的发展脉络，对于判断未来外资并购在中国的发展趋势、规范外资并购行为大有裨益。

    一、外资并购一波三折

    在对外开放和利用外资中，外资并购经历了曲折的发展过程。

    1991年6月，印尼华人黄鸿年购买香港的红宝石公司，12月更名为“香港中策投资有限公司”，简称“中策公司”，1994年该公司又更名为“香港中策投资集团公司”。从1992年4月收购山西太原橡胶厂开始，到1994年5月底，“中策公司”卷起了并购狂潮，在中国大陆的合资控股企业总数达100多家，并购的对象逐渐从一般性企业转向效益好、有技术优势的大中型企业；并购行业从橡胶、啤酒、化妆品和洗涤剂向医药、家电等扩张。“中策公司”分片、分行业、成批并购国有企业后，一部分经过包装在境外上市，获得丰厚利润。“中策公司”在中国大陆控股并购国有企业的活动，被称为“中策现象” [2]。“中策现象”一度成为中国学界热议的焦点问题，社会褒贬不一。有的认为国有资产贱卖了，造成资产流失，发展下去，将威胁到国有经济的主导作用和公有制的主体地位；有的则认为有利于国有资产重组，加快国有企业改革。在争论中，政府提出限制外资并购国有企业，“中策现象”淡出了人们的视线。

  1995年8月，日本五十铃汽车株式会社和伊藤忠商事株式会社与北京旅行车股份有限公司达成协议，一次性购买北京北旅未上市流通的法人股4002万股，从而日商占北京北旅总股本的25％，成为北旅第一大股东。这次并购开创了外资收购中国上市公司法人股、实现控股上市公司的先河。

  1996年1月，世界玻璃行业最大的企业法国圣戈班集团通过受让股权形式控制了福建耀华玻璃工业集团最大的公司──万达工业有限责任公司的51％的股权；3月，圣戈班又在香港收购了福耀两家外资法人公司──香港鸿侨海外发展有限公司和香港三益发展有限公司，从而间接持有福耀42％的股权，成为福耀第一大股东。开创了外资间接控股并购国有上市公司的先例。

  1995年8月，美国福特汽车公司与赣江铃达成协议，出资4000万美元收购赣江铃新发B股的80％。这样，福特汽车公司成为赣江铃的第二大股东，持有江铃总股本的20％。这表明，外商可以通过大量增持B股、H股或N股等，达到控股上市公司的结果。

  外资尝试以多种方式并购上市的国有企业，引发了国人对于外资控股并购国有企业问题的法律政策的思考。1995年９月，国务院办公厅转发国务院证券委《关于暂停将上市公司国有股和法人股转让给外商的通知》。我国早期的外资控股并购上市公司的操作由于缺乏明确合理的法律规范而被迫叫停[3]。

 

  二、第五次并购浪潮风起云涌

  正当国内限制外资并购之际，全球第五次并购浪潮却迅猛发展。

  19世纪末20世纪初出现第一次跨国并购，又叫“垄断的并购浪潮”，以基础制造业和运输行业的横向并购为主要特点；第二次并购浪潮发生在20世纪的20年代，又称为“寡占的并购浪潮”，这次并购浪潮的特点是纵向并购，即生产过程或经营环节紧密相关的企业之间的并购行为；二战后到20世纪70年代初发生了第三次并购浪潮，被称为“混合并购浪潮”；第四次并购浪潮是发生在19世纪80年代的“敌意并购浪潮”，资产剥离、敌意并购、杠杆收购、垃圾债券、反并购手段等一系列现象构成了这一次极具特色的并购浪潮；第五次并购浪潮发生在20世纪90年代，称作“全球性并购浪潮” [4]。1995年至2000年，跨国购并的比重逐年提高。据联合国贸发会议《2001年世界投资报告》显示，2000年全球外国直接投资总额为13930亿美元，其中跨国购并额超过11438亿美元，占整个外国直接投资总额的82％以上。单项交易值超过10亿美元的跨国购并就有109起。虽然2001年后随着世界三大主要经济体美国、欧盟和日本同时陷入经济衰退，跨国并购有所退潮，但一直在FDI中占据主体地位。2004年后跨国并购重新活跃，成为全球经济的热点问题。

 

   三、中国开启外资并购大门

    国际上，跨国公司作为推动经济全球化的重要力量，其在全球的迅速扩张，为我国大规模的利用外资提供了广阔的国际背景；在国内，随着我国经济体制改革进入全面攻坚阶段，利用外资推动国有企业战略性重组成为一条切实有效的途径，中国的政府和企业在对待外资的态度上逐渐趋于冷静和理性。同时，我国加入WTO后，依照入世承诺，许多原来禁止或者限制外商投资的领域也要逐步向外资开放。自20世纪90年代末以来，为了适应国内和国际形势的变化需要，我国不断修订完善外资立法，颁布了一系列允许、鼓励外资收购兼并内资企业的法律、法规，不再简单地禁止外资并购。

   2001年12月31日财政部颁布《国有资产评估管理若干问题的规定》及配套的《国有资产评估项目核准管理办法》、《国有资产评估项目备案管理办法》规范了国有资产评估行政管理、监督工作，大大降低了外资并购的交易成本。

   加入WTO前后，我国利用外资的政策法规发生了系统性变化。根据WTO《与贸易有关的投资措施协议》禁止成员方使用当地经济含量要求、贸易平衡要求、外汇平衡要求、对外销售比例要求等投资管理措施，防止投资措施对贸易产生限制和扭曲，我国政府修改了不适应WTO要求的法律、法规，包括修改《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》三部外资大法及其实施细则；对违背国民待遇和公平贸易原则的投资措施作出了调整，取消了要求外商投资企业购买一定数量的中国产品作为生产投入的规定；取消了贸易平衡限制，不再要求外资企业进口控制在总销售额的30%以内；取消了内销数量限制，以及外汇使用限制和外商投资企业外汇收支自求平衡的要求。进一步放松对外商投资的管制，放宽市场准入，开放金融、保险、电信、法律、会计、建筑、旅游、教育、运输等服务贸易领域，改善外国服务供应者进入上述领域的条件。还改革了外商投资的审批制度，提高投资政策透明度，定期向WTO通报外资政策变动情况；建立政策发布机制，指定媒体发布外资政策，保证这些外资政策随时可以获得；贯彻西部大开发战略，实行新的区域性优惠政策；完善吸收外资的产业政策，鼓励外资更多地投向高新技术产业；积极探索并购、风险投资、证券投资等多种方式利用外资,并出台一系列鼓励和规范外资并购的法规。

   2002年11月1日，中国证监会、财政部、国家经贸委发布了《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》，标志着外商收购境内上市公司进入实质性实施阶段。2002年11月8日，国家经贸委、财政部、国家工商行政管理总局联合发布了《利用外资改组国有企业暂行规定》，与《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》一并构成我国利用外资改组国有企业的政策体系，标志着我国国有企业改革和对外开放进入一个新的阶段。2002年12月1日开始实施的《上市公司收购管理办法》，《上市公司股东持股变动信息披露办法》及配套的信息披漏内容与格式规则，对涉及我国上市公司收购制定的最为详尽的规定，成为中国立法的突出亮点。这些法规与《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国公司法》一起初步构成了一个比较完整的上市公司并购的法律体系。

   随着外资并购的发展，中国也相应制定了规范外资并购的法规，以引导外资并购的健康发展。国务院有关部门根据《指导外商投资方向规定》和国家经济技术发展情况，定期编制和适时修订《外商投资产业指导目录》，成为中国利用外商投资的重要导向，是指导审批外商投资项目的政策依据。

   为了促进和规范外国投资者来华投资并购境内企业，提高利用外资的水平，实现资源的合理配置，保证就业、维护公平竞争和国家经济安全，2003年3月7日外经贸部（现商务部）条法司制定了《外国投资者并购境内企业暂行规定》，并于4月12日起实施。这是我国第一部关于外资并购的综合性行政法规，是关于外资并购最权威的、综合性的法律规定。其主要突破点在于对外国投资者和境内企业的权利、义务进行了明晰的划分，有效地保护了双方的利益不被侵害，为外资并购境内企业提供了基本的依据和程序。它的推出，标志着一个较为完整的外资并购政策法规体系初步形成，意味着更多的投资领域将对外资并购开放。

 

    四、外资并购我国装备制造企业的状况

    入世后外商投资政策法规的变化，为外资并购提供了更好的环境；同时，随着中国经济发展，进行经济结构调整已经势在必行，我国企业的技术结构、产品结构，以及产业结构、区域经济结构都存在缺陷，在20世纪90年代末短缺经济结束后，市场竞争加剧，客观上要求进行经济结构全方位调整，加快国有企业改革和重组。这样，借助于外资并购实现企业的技术进步、产品更新换代，以及产业结构调整和区域布局调整，推动国有企业改革、改组、改造和改善内部管理，提高我国企业的管理水平，成为可期待的路径。跨国并购也呈现快速快速发展态势，其中，跨国公司并购装备制造业骨干企业就渐成潮流。

   1998年12月，大连第二电机厂与英国伯顿电机集团（BrookCrompton）合资组建了大连伯顿电机有限公司，大连第二电机厂的优质资产注入合资企业，自己保留下了冗员、债务和劣质资产。2001年，外方收购了中方持有的合资企业33%的股份，完成了独资化。

  2003年，沈阳凿岩机械公司与世界最大的凿岩机械制造商瑞典的阿特拉斯公司签署合资协议，企业一分为三：阿特拉斯公司并购沈阳凿岩机械公司部分资产（无形资产、分布在全国各地的28个销售网点、装配生产线），成立外商独资企业阿特拉斯·科普柯（沈阳）矿山建筑公司；沈阳凿岩机械公司的其他优良资产与阿特拉斯公司合资组建沈阳瑞风机械有限公司，占75%的股份，优秀职工也进入合资企业；其他职工、债务留归沈阳凿岩机械公司，厂房、设备供出租给外商独资企业、合资企业使用。从此，沈阳凿岩机械公司变成了空壳，失去了技术、品牌、市场。

   2001年，世界著名的轴承生产商德国的FAG公司与西北轴承成立合资企业——富安捷铁路轴承（宁夏）有限公司， 2002年，德国依纳公司收购FAG公司， 2003年底，西北轴承把全部49%的股份转让给德方，失去了多年经营的NXZ牌铁路货车轴承的品牌和市场份额。

   1994年4月，大连电机厂与电机经销商新加坡的威斯特电机公司（WesternElectric）合资组建威斯特（大连）电机有限公司，大连电机厂的主营业务和优质资产注入了合资企业，辅业和劣质资产、债务、二线职工留给了大连电机厂。2004年4月，威斯特公司进一步并购了大连电机厂持有的中方全部股份。

   1995年，无锡威孚集团与世界上实力最强的燃油喷射系统供应商德国博世公司（BOSCH）合资，成立了无锡欧亚柴油喷射有限公司，生产柴油喷嘴（不能生产喷油泵），威孚占48%的股份。2004年8月，威孚集团与博世公司再次合作，在原有合资企业基础上，进行资产重组，成立新的合资企业博世汽车柴油喷射系统有限公司，博世占67%的绝对控股地位，威孚集团原有的技术研发人员进入合资企业。

   1997年5月，佳木斯联合收割机厂与赫赫有名的联合收割机制造公司约翰•迪尔签定合资协议，佳木斯联合收割机厂的优质资产折合40%的股份并入合资企业，约翰•迪尔取得60%的控股权，并给予佳木斯联合收割机厂一些反哺补偿，用于解决退休职工（包括内退职工）的保障问题。2004年，中方转让持有的40%股份，外方实现了独资化愿望。

   2005年，西门子并购辽宁锦西化工机械集团公司透平机械厂，组建了中外合资企业，西门子和锦西化机分别占70%和30%的股份，锦西化机的透平机械核心技术被束之高阁，中方品牌被抛弃，中方失去了对合资公司的控制权。

   2005年4月，卡特彼勒正式收购了山东山工机械有限公司40%的股权，将其纳入自己的生产经营体系，利用其资金规模大、技术领先、产品开发能力强、质量可靠、配套服务网络齐全等优势，改造着山工机械有限公司。同时，卡特彼勒还提出雄心勃勃的中国投资计划，从全球产业链和供应链的角度整合中国的市场和资源，将其商业模式推广到中国，谋求兼并中国的挖掘机、装载机、推土机、柴油机等主机制造和配套企业。

    2005年10月25日，国际著名金融财团凯雷与徐工集团草签 “战略投资协议”，并购徐工机械85%的股份，徐工集团保留徐工机械15%的股权，3年内徐工机械现有员工裁员比例不超过5％，合资企业只能使用“徐工”商标，凯雷持有股份锁定4年，海外上市后徐工有优先购买权[5]。

 

   五、外资并购装备制造企业的特点和态势

    第一，跨国公司在并购对象选择上，青睐于中国装备制造业的骨干企业，并购中国行业骨干企业的优质资产。

    参加并购的跨国公司往往与中国有长期的经济往来，熟悉中国的市场状况和行业竞争格局，以及行业中的中国企业的市场地位，对技术实力弱、市场影响力低的企业缺乏兴趣，而热衷于并购那些处于行业骨干地位的骨干企业；并选择骨干企业的优质资产，实行部分并购，对劣质资产不感兴趣。英国伯顿电机集团并购大连第二电机厂、瑞典阿特拉斯·科普柯并购沈阳凿岩机械公司、德国依纳公司并购西北轴承、新加坡威斯特电机公司并购大连电机厂、博世公司重组无锡欧亚柴油喷射有限公司、约翰•迪尔控股佳木斯联合收割机厂、西门子公司并购锦西化机透平机械分厂、美国卡特彼勒并购山工机械公司、都是选择了中国行业内的骨干企业的优质资产进行部分并购，而把劣质资产留给了中方母公司。

   第二，国内企业在参加跨国并购的选择上，大都选择那些在国际上具有技术领先、管理规范、市场营销能力强的优势公司，进行合资、接受并购。

   并购中国装备行业骨干企业的德国依纳公司、西门子、博世公司，美国的卡特彼勒公司，约翰•迪尔公司，英国的伯顿电机集团，瑞典的阿特拉斯·科普柯公司，都是国际上赫赫有名的跨国公司，在世界上同行业企业排名中名列前茅，拥有一流的技术和强大的技术研究开发能力，公司治理制度规范，资产整合能力和市场开拓能力突出。即使缺乏先进技术的新加坡威斯特电机公司，也拥有广阔的国际市场营销渠道。凯雷集团则是著名的国际资本大鳄、股权投资基金，拥有强大的资金实力和资本整合能力。我国被并购的行业骨干企业与这些跨国公司相比，在技术、管理、资金运筹、市场开拓、资源整合等方面，处于明显的劣势地位。

    第三，国内企业之所以愿意被并购，主要有三种情况：一是在经营中遇到了困难，陷入债务深渊，靠自身力量无法摆脱困境。大连电机厂、大连第二电机厂、佳木斯联合收割机厂、西北轴承、沈阳凿岩机械公司在被并购之前，都是债台高筑，资金周转不灵，甚至工资都不能及时发放，走合资道路、参加跨国并购是快速摆脱窘境的选择；二是为了实现资产重组，这些陷入经营困境的国有企业，拿出部分优质资产与外商合资，继而由外商并购，盘活部分国有资产，避免国有企业整体破产，解决部分职工就业；三是出于引进外商投资，促进技术和管理进步的需要。锦西化机透平机械分厂、无锡欧亚柴油喷射有限公司、山工机械公司、徐工重型机械公司在国内企业中技术上处于领先，市场前景看好，但与一流的跨国公司相比，还是存在技术、管理上的差距，地方政府为了吸引外商投资，特别是吸引大型跨国公司的投资，努力迎合外商的要求，促成了并购合约。

    第四，从并购过程看，往往先选择建立中外合资企业，进而外方控股，最后通过外资并购，转为外商独资企业。

    跨国公司并购我国装备行业骨干企业，看中优质资产，一是资产价格高，二是中方不会轻易就范同意并购，所以经常采用迂回战术，先采取合资。在合资谈判中，极力保持外方控股地位。德国依纳公司并购西北轴承，最初成立合资企业富安捷铁路轴承（宁夏）有限公司时，德方取得了控股权；西门子公司并购锦西化机透平机械分厂，组建中外合资企业时，西门子就取得了绝对多数控股权；博世公司重组无锡欧亚柴油喷射有限公司，成立中外合资企业无锡欧亚柴油喷射有限公司时外方也取得了控股权；新加坡威斯特电机公司并购大连电机厂，组建合资企业威斯特（大连）电机有限公司时，外方获得50%的股权；英国伯顿电机集团并购大连第二电机厂，合资组建大连伯顿电机有限公司时，也是获得了绝对多数控股权；约翰•迪尔并购佳木斯联合收割机厂，建立合资企业之初，同样获得了绝对多数控股权。然后，在中外合资企业经营过程中，外方往往控制企业的营销渠道，实行“高进低出”的策略，转移利润，或者不愿投入新技术，与中方矛盾重重，造成事实上的企业亏损局面，迫使中方把股权转让给外方，外方并购中方股份，实现独资化的愿望。富安捷铁路轴承（宁夏）有限公司、威斯特（大连）电机有限公司、大连伯顿电机有限公司、约翰•迪尔与佳木斯联合收割机厂建立的合资企业，都是这样先后由外商并购中方的股份转变成了外商独资企业。

    第五，从并购趋势看，到目前为止，跨国公司所并购的国内装备工业骨干企业，尚未构成对中国整个装备制造业的关键行业、主要领域的威胁，跨国公司也未能够实现整体的战略性、系统化的并购（即对国内不同地区、同一行业若干骨干企业的并购），只是某一跨国公司对某一骨干企业的并购，是分地区、分企业、有选择的各个击破式的并购，但正在朝着系统化、高规格的战略并购方向发展，如美国卡特彼勒并购山工机械后，谋求并购厦工、潍柴动力等国内工程机械行业的骨干企业，就反映出这样的趋势。

 

    六、如何看待外资并购装备制造业骨干企业

    外资并购装备制造业骨干企业在社会上引起轩然大波，评论如潮：中国国有资产重组需要外资并购吗？外资并购是否威胁到了国家经济安全、瓦解自主创新体系？是否涉嫌市场垄断？是否存在国有资产贱卖、导致国有资产流失？外资并购到底能够给我们带来什么？国务院、中央各相关部委也在深入研究、广泛征求社会各方意见的基础上，紧急出台了规范外资并购装备制造业企业的意见、办法。我们需要从经济全球化以及外资并购的现实出发，讨论外资并购我国装备制造业骨干企业问题[6]。

   跨国并购是十几年来外国直接投资的主要形式，它构成了经济全球化的基本内容之一，反映着国际生产力发展的要求[7]。许多国家都积极参加了跨国并购的浪潮，并从中获得巨大经济利益：并购者快速获得了所需要素资源，巩固了核心竞争能力；被并购企业实现了资产重组，加入了跨国公司的产业链条，利用了跨国公司的先进技术和管理理念，搭上跨国公司快速成长的列车，推动了相应国家的产业进步和经济发展。

    但是，被并购企业及相应国家能够获得相应的经济利益，是以确立明确的并购目标、清晰的产权制度、引进合格的并购投资者、政府职能健全规范为前提的。在缺少上述前提条件基础上参加的跨国并购，并不见得能够保障实现自身目标[8]。

   第一，并购目标模糊和谈判失策，致使一些装备制造业骨干企业走向深渊。

    我国一些装备制造业企业在参加跨国并购时，空有良好的愿望，却缺乏长远的战略设计和有效的谈判线路设计，往往担心优质子公司被总公司其他劣质企业拖跨，优质资产象冰棍一样融化，急于重组资产，饥不择食，优质资产被跨国公司并购，劣质资产、债务、冗员包袱等却留给了中方的母公司。而优质资产与跨国公司合资又轻易放弃合资企业的控股权，中方母公司亦即过去的骨干企业未来的发展之路越来越艰难，失去了原有的技术、品牌和市场，未来企业的技术路线和技术研发都取决于跨国公司的战略安排。从目前现实的情况看，跨国公司在新企业中所开展的研发活动，绝大多数是为了使产品更加适应当地市场而进行的适应性研发，而不是为了真正提升企业的竞争力，从企业长远利益考虑的创新性研发活动。这会使中国企业的自主技术研发能力受到制约，导致中国在国际分工和国际经济竞争中处于不利地位，被跨国公司置于其产业链的末端。

   第二，产权模糊，导致装备制造业骨干企业在跨国并购中失去主导权。

   作为中国装备制造业骨干企业拿出优质资产与外商合资，参加跨国并购，本来拥有自主的技术、品牌、营销渠道和较高的市场占有率，在合资和并购谈判中具有主动权或较高的谈判能力，却轻易放弃了控股权要求，失去了合资企业的控制权。原因是多方面的。但有一点容忽视，即产权模糊，缺少有效的产权保护。

   国有企业政企不分，产权模糊，政府官员或企业的管理者代表人民占有生产资料、管理公有资产，并非企业的真正所有者，在企业走向市场的过程中，管理者掌握了企业的实际控制权，在真正的所有者缺位的情况下，往往形成内部人控制的局面，这种状况已经到了泛滥的程度。在内部人控制泛滥的条件下，所有者的利益得不到有效保护，屡遭侵害，国有资产流失现象频频发生。在吸收外商投资组建中外合资企业、外资并购国有企业中，低估、漏估国有资产，低价转让国有资产等，正是国有资产流失的途径之一。

   我国装备制造业的国有骨干企业也是国有企业，同样存在着一般国有企业产权模糊的通病。作为国有资产代理人的政府官员和企业管理者，把追求政绩、吸引更多的外商投资、减轻包袱作为重要的行为目标，往往忽视公有资产所有者的利益，迁就外商的要求，放弃在外资并购中的主动权，一再降低资产评估价格。虽然中央政府及监管部门出台了一系列关于规范评估国有资产的法规，反复强调科学评估国有资产，禁止以明显低于评估结果的价格转让国有股权或出售国有资产，但在外资并购中，国有资产被低估、漏估、大量流失的现象仍然十分严重，这让外商轻易掌握了合资企业控股权和企业控制权，国有企业的长远发展受到制约。

   第三，对外国并购投资者选择失当，并购结果与初衷背道而驰。

    外国并购投资者的类型不同，决定着并购的效果。

    如果外商是产业投资者如卡特彼勒，在产业整合能力上往往具有特长。这样的外商掌握着先进的技术和管理能力，通过并购的方式迅速进入中国市场，对被并购的国内制造业骨干企业进行资产、人员、业务、市场乃至技术上的全方位重组，形成新的生产能力，会对国内装备制造业整体水平的提升产生促进作用。这种促进作用主要是通过跨国公司的制度外溢、人力资源流动和技术及管理知识外溢实现的。当然，引进产业投资者也存在自主技术研发解体、市场竞争格局改变甚至形成外资垄断等风险。

   如果外商是金融投资者如凯雷，一般具有较强的资本运作能力。这样的跨国财团凭借强大的资金实力，可以轻易调动巨额资金，控股、收购我国装备骨干企业，然后对资产进行整合、包装，再到资本市场套现，赚取高额利润。我国装备制造骨干企业引进这种投资者，被其并购，虽然可以避免在技术、生产上被控制，暂时获得资金支持，解一时之急，却无法获得什么制造技术和生产、营销知识，无助于企业技术和管理水平提高，甚至丧失长远发展的基础。

   如果外商投资者是商业投资者如新加坡威斯特电机公司，最擅长的是市场营销。它们拥有国际市场营销渠道，在并购我国装备制造骨干企业后，可以通过控制企业的海外营销渠道，高进低出，获得丰厚利润，即便在合资企业中保持中方控股，中方也往往沦为外商的“打工仔”。

   我国装备制造骨干企业在参加跨国并购时，缺少对不同类型的跨国公司进行选择，没有认真评估和权衡引进不同的外商投资者所带来的利益和影响，盲目参加跨国并购，往往招致自己的愿望落空。

   第四，政府职能错位，主导企业并购决策，导致被并购装备骨干企业利益损失。

    政府到底该干什么？是经济学界长期以来关注的焦点之一。我国政府职能错位、越位、不到位，一直为人所诟病。在利用外资中，一些政府部门和政府机关，简单追求政绩，谋求利用外资数量上的突破和超越，争相让渡优惠政策，迎合外商的要求，放弃必要的监管和引导，对外商投资来者不拒，甚至强行“拉郎配”，极力促成外商投资和外资并购，忽视本国企业的利益和诉求。

    装备制造业承载着振兴和发展我国重工业、武装我国生产企业的重担，也是我国自主创新的根基，其自身的发展理应成为各级政府高度重视的问题。但无论中央政府，还是地方政府，都没有制定出针对装备制造业的外资并购政策和法规，面对跨国公司并购骨干企业咄咄逼人的气势，更没有严格的审查制度，以及适当的产业保护规范和内资企业援助措施。有的地方政府甚至认为跨国公司并购装备制造业的骨干企业可以一次性带来规模巨大的外商投资，不顾国家的产业利益、企业利益，主持骨干企业走上并购之路，其并购效果自然难遂人愿。

 

   七、正确应对外资并购装备制造业骨干企业问题

   如果跨国并购得到合理利用，可以促进我国装备工业的进步和骨干企业的发展，反之，则事与愿违，成为我国装备制造业发展的滑铁卢。因此，既不应该简单排斥外资并购，也不能一味鼓励外资并购，而应针对外资并购中存在的具体问题，采取有效的应对策略。

   在企业层面：

  一是制定明确的并购目标和并购策略。作为骨干企业，首先要研究自身所处的市场地位，在面临发展瓶颈和困难的时候，是否需要参加跨国并购；如果必须通过资产重组摆脱困境，是否必须由跨国公司并购；如果必须寻找跨国公司并购，就要明确并购所要实现的目标，并制定并购谈判的具体方案，利用自身的资源，保持对合资企业的控制权，尤其是要明确企业对于技术路线的主导权；如果并购必须以放弃自主技术研发为前提，就要争取由并购投资者（跨国公司）承担企业原有的债务、解决冗员安置问题。否则，参加并购的价值就大打折扣。

   二是加快企业的产权制度改革，改变所有者缺位状况。在新的国有资产管理体制下，已经明确了国务院国资委作为中央大型骨干企业出资人、地方国资委作为地方国有企业出资人的身份，其他政府部门不再是国有企业所有权的代理人，因而也无权干预国有资产的运营，各级国资委理应站在保护国有资本所有者利益的角度，屏蔽掉其他政府部门对国有资产重组、并购、运营等活动的干预，在吸收跨国公司并购的过程中，从全民这个真正所有者的利益出发，控制国有资产的流失和其他利益损失。还应推进国有企业治理制度建设，完善法人治理结构，改变一些企业内部人控制局面，避免外资并购决策掌握在少数官员或管理者手中。

   三是选择合格的并购投资者。在合理估算企业自身发展瓶颈属于技术短缺型、资金短缺型，还是营销短缺型的基础上，仔细比较和计算产业投资者、财务投资者、商业投资者带给企业的资源和利益、企业让渡的条件和成本，选择不同类型的并购投资者。

   在政府层面：

    借鉴外国政府处理外资并购的作法，从直接操纵外资并购谈判和签约活动中退出，专事制定外资并购的产业政策，建立完善的并购法律制度、外资并购的审查制度，防止外资企业垄断，维护产业安全和职工利益，保障国家利益最大化。

   首先，调整外资并购的产业政策。

   对于涉及我国国民经济命脉的主要行业和关键领域，涉及国家安全的行业（战略物资的储备体系、重要的军事工业等）、自然垄断行业、重要的公共产品生产经营领域，应该保持国有经济的控制力，禁止外商独资和控股。

    对于国民经济支柱产业、高新技术产业中主要门类的骨干企业，外资控股会降低我国自主的经济控制力，丧失国民经济主导权，甚至影响国家安全，应该限制外资并购。

   对于支柱产业和高新技术产业非主要门类中的非骨干企业，外商投资有利于促进竞争，改进效率，又不会威胁国民经济的主导权，应允许外资并购，不设置鼓励或限制的政策。

    对于一般竞争性领域，有的是我国缺乏国际竞争优势、而且产业全球化程度较高的产业，利用外商投资可以获得更多发展机会，应该鼓励外商控股或独资经营；有的则是我国暂时缺乏国际竞争优势的幼稚产业，产业全球化程度不高，则应实行适当保护，限制外商控股并购我国的骨干企业和独资经营；有的是我国具有竞争优势的产业，外资并购带给我国的收益大于危害，则应允许外资并购。

    机械装备工业属于我国国民经济支柱产业，全球化程度高，大部分企业缺乏国际竞争力，骨干企业又是自主创新的主体，承担着艰巨的技术创新重任，骨干企业的发展关系到我国在国际分工中的地位，应该限制跨国公司并购。

    其次，完善外资并购的审查机制，建立反垄断法律体系，防止跨国公司并购装备制造业骨干企业后形成垄断[9]。

    我国成立具有权威性的、专门的外资并购审批机构，明确审查程序和制度，以事先防范并购（包括外资并购）造成垄断是必要的。同时，还应该加快反垄断立法，设立反垄断执行机构。

    在外资并购中的反垄断审查起码应该包括三项制度：外资并购的反垄断申报制度、外资并购的反垄断听证制度和外资并购的反垄断审查制度。在外资并购的审查标准方面，采纳综合审查标准，即应包括竞争政策、产业政策和经济效率的因素，使之既能通过外资并购的方式引进外资金、技术和管理等跨国公司的所有权，又能防止跨国公司在国内市场上形成垄断，同时又应该促进国内相关产业的有效竞争并防止保护落后。

   再次，建立装备制造业政府扶持体系。

    企业之间的并购和资产重组是正常的商业活动。中国装备制造业企业参加跨国并购也属于正常现象。但是，考虑到机械工业部撤消后，除少数特大型的机械装备企业归属于国务院国有资产监督管理委员会外，其他归口地方管理，地方政府在追求招商引资规模的情况下，往往忽视装备制造业企业对于整个国民经济的重要作用，一些地方装备制造业骨干企业在长期发展中积累了巨额债务、冗员包袱、经营机制僵化，缺乏应对激烈国际竞争的能力，单纯靠自身力量无法取得国际竞争的优势。中央政府给予适当保护，建立装备制造业企业的政府扶持体系，进一步化解企业的负债，加大技术改造和技术研发投入，对于提升装备制造业企业的国际竞争力是十分必要的[10]。

   结论

   跨国并购和经济全球化的发展并非一帆风顺，但“螺旋性上升”的趋势不会终结。中国在对外开放、参加经济全球化的过程中，参与跨国并购，是无可避免的选择。在开放中持续高速增长的中国经济，吸引着越来越多的跨国公司以并购方式快速进入中国市场。我国加入WTO后，跨国公司并购我国国有骨干企业的现象引人注目，在社会上引起强烈反响。中国经济要实现进一步的持续增长，并在经济增长中分享更多经济利益，必须妥善应对外资并购问题，设定外资并购审查制度，控制外资并购导致垄断结果，完善外资并购产业政策，规范并购行为。这是中国经济持续增长并分享增长带来的经济利益的前提。

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